토지투기의 수익에 대한 고율의 세금부과에 의한 환수 등
조세정책인 대응방안이 상대적으로 덜 충격적
지금부터 30여 년 전인 1989년 헌법재판소는 국토이용관리법 위헌 여부에 대해 다음과 같이 주문했다(1989.12.22. 선고 88헌가13 전원재판부[합헌·위헌]).
1. 국토이용관리법(1972.12.30. 법률 제2408호, 1978.12.5. 개정 법률 제3139호, 1982.12.31. 개정 법률 제3642호) 제21조의3 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 같은 법률(1989.4.1. 개정 법률 제4120호) 제31조의2는 헌법에 위반된다고 선언할 수 없다.
헌법재판소는 그 이유로 ‘재산권 관념의 역사적 변천’을 고찰하고 있다.
토지소유권이 그 핵심인 재산권 관념은 끊임없이 변천되어온 역사가 있다. 따라서 헌법에 규정된 재산권 보장의 성격을 명백히 파악하기 위해서는 토지소유권 관념에 대한 역사적 이해가 필요하다.
고대사회에서 토지소유권 개념은 부락 주민 전체의 총유(總有)라는 관념으로 인식되었다. 그러나 중세봉건제도의 확립과 함께 토지소유권 개념은 관리처분권은 봉건영주에게 귀속되고, 지세나 소작료를 부담하는 조건으로 그 이용권은 예속 영민에게 귀속되는 것으로 변천되었다. 봉건사회 붕괴 후 성립한 근대시민사회는 토지소유권을 개인적 재산권으로서 타의 제약을 받지 않는 절대적 사권(絶對的私權)으로서 존중되게 되었다.
그러나 이러한 개인주의·자유주의에 바탕을 둔 자본주의도 초창기 이상(理想)과는 달리 모든 사람들에게 인간으로서의 생존권을 보장해주기 위해서는 토지소유권은 신성불가침이 아니라 실정법상 여러 의무와 제약을 감내해야 하는, 이른바 ‘토지공개념(土地公槪念)’이 대두되었다. 1919년에 제정된 독일 바이마르(Weimar)헌법 제153조는 “소유권은 헌법에 의해서 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.” “소유권은 의무를 진다. 소유권의 행사는 동시에 공공의 복리에 대한 봉사이어야 한다”고 규정했다.
우리나라의 경우 1948.7.12. 제헌헌법 제15조에서 재산권의 상대성, 재산권 행사의 공공복리 적합의무를 명시해, “절대 무제한으로 목적물을 이용하고 처분할 권리”라든가 “하고 싶은 대로 이용하는 권리”라고 규정하지 않았다. 또한 제3공화국이 출범하면서 급속한 산업화·도시화와 함께 인구의 폭발적인 증가로 도시지역을 필두로 전국의 토지가격이 급등해 토지가 투기의 대상이 되는 현상이 생겨났고, 아울러 공해문제에 따른 환경보전의 필요성이 절실하게 되면서 토지의 공적 개념이 강화되었다.
국제적으로도 1976년 국제연합인간거주회의(HABITAT)에서 채택된 국내행동권고는 토지의 소유, 이용, 개발을 공적으로 규제하는 것이 환경보전·주거수준 향상을 위해 불가결하다는 논거로 권고하고 있다.
재판관 이시윤은 보충의견에서 “사용가치 본지(本旨)에 따른 생산적인 이용을 위한 거래가 아니고 수요를 따라갈 수 없는 공급의 한계에 편승해 ‘사두면 남기 때문에 사두는’ 토지거래를 막는 방안으로는, 토지투기의 수익에 대한 고율의 세금부과에 의한 환수 등 조세정책인 대응방안도 있을 수 있고, 이에 의하는 것이 상대적으로 덜 충격적일 것이나… 그것은 어디까지나 입법권자의 입법형성권에 속하는 입법정책문제에 그칠 것이다”라는 의견을 냈다.
그로부터 30여 년이 흐른 지금, 대한민국 헌법 제23조는 다음과 같다. ① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③ 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.